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                                广东省&lt;消防法&gt;实施办法的要义和分析

                                2010-09-28 10:29:12 来源: 本站 浏?#26469;?#25968;

                                    一实施办法立法修订的必要性

                                    广东省实施中华人民共和国消防法办法?#32602;?#20197;下简称实施办法?#32602;?#20110;1999年11月27?#31449;?#24191;东省第九届人民代表大会常务委员会第十三?#20301;?#35758;审议通过1999年12月22日公布实施实施办法颁布施行近10年来为促进我省经济社会发展?#24179;?#28040;防事业和消防部队建设做出了十分突出的贡献

                                    但是与制定实施办法时市场经济转轨初期的社会背景相比当前我省在经济文化和社会发展等方面已发生了巨大变化虽然广东是工业化信息化城镇化市场化国际化等多方面率先发展的大省但是一些制约消防事业发展的传统和非传统因素仍较突出

                                    这些问题?#24739;?#26102;解决必将影响广东的消防安全和经济社会发展因此牢牢把握消防法立法修订的历史机遇抓住当前消防工作的主要矛盾?#24179;?#21457;展难题深入?#24179;?#23454;施办法立法修订工作对构建和谐社会推动广东经济社会发展和消防部队全面建设具有重大而深远的意义

                                    一应上位法衔接的需要2008年10月28日消防法已由第十一届全国人大常委会第五?#20301;?#35758;修订通过并于2009年5月1日起实施新修订的消防法在消防安全责任制消防监督检查消防行政许可消防技术服务机构监管消防行政处罚火灾预防火灾事?#23454;?#26597;法律责任追究等方面都作了较大的改动和调整我省?#20013;小?#23454;施办法已与新修订的消防法不相适应急需进行全方面的重新修订

                                    二与有关法律法规相适应的需要实施办法颁布实施近10年来国家和地方立法工作又有了长足进步实施办法在实体内容和程序上与许多?#20013;?#27861;律法规存在冲突不相适应有必要进一步的研究修订

                                    三防范火灾事?#23454;?#36843;切需要近年来在地方各级党委政府的重视和领导下我省消防工作取得明显进步消防安全责任?#24179;?#19968;步落实全社会防控火灾的能力明显提高但是当前我省消防工作?#38382;?#20381;然严峻重特大火灾事?#35782;?#21457;的势头仍未得到有效遏制群死群伤火灾事故时有发生小娱乐小作坊小商铺?#21462;?#19977;小场所火灾事故呈高发态势城市市区和城乡结合地带更是亡人火灾多发区域为有效预防和减少火灾事故发生从立法上明确并落实单位的消防安全主体责任规范消防安全监?#28966;?#29702;行为强化火灾防范措施加大对消防安全违法违规行为查处力度十分迫切而必要

                                    四适应新?#38382;?#19979;消防工作机制的需要一是公安部监察部国家安全生产监督局关于进一步落实消防工作责任制的若干意见?#32602;?#20844;发20044号国务院关于进一步加强消防工作的意见?#32602;?#22269;发200615号等相关规范性文件对进一步加强消防工作提出了新要求?#28304;?#36827;消防工作发展具有重要意义但是由于上述规定在法律层面上缺乏有效的?#38469;?#21147;难以落实二是?#20013;?#28040;防法规消防安全责任不明晰亟待通过立法进一步强化政府统一领导部门依法监管单位全面负责公民积极参与 的消防工作原则三是消防工作社会化程度不高与广东地处改革开放前沿先走一步的发展理念不相称特别是缺乏运用市场机制和经济手段防范火灾风险的规定不利于发挥市场主体在保障消防安全方面的作用四是消防安全违法行为追责力度?#36824;?/P>

                                    二实施办法立法修订的主要过程

                                    总队党委对实施办法修订工作高度重视早在2004年就结合广东消防工作的实?#26159;?#20917;和实施办法实施过程中出现的问题开展有关的立法调研征求意见等工作为修订做好初步的立法?#24613;浮?/P>

                                    2007年总队正式启动修改实施办法工作制定了立法修订工作计划和方?#31119;?#25104;立专门办公室2008年总队党委明确提出要?#36873;?#23454;施办法立法修订工作作为当前中心工作的首要任务作为这一届党委班子10年来首要的大事来抓雷盛武总队长亲自主持并全面启动实施办法立法修订工作

                                    立法修订期间总队从全省抽调精干力量负责草案的起草工作?#38505;?#24320;展了立法资料收集和实地调研广泛征求社会各界意见建议共收集美国?#20998;ޡ?#26085;本港澳台地区及全国各地消防法规100余个通过公安网和互联网收集意见6000多条先后到珠海佛山中山云浮等省内大部分地市召开各类座谈会研讨会二百余次广泛征求社会各界意见建议同时考察了山东湖北湖南上海青海宁夏甘肃等十余个省市消防立法工作吸收借鉴外省市先进立法工作经验省人大法工委内司委省政府法制办省公安厅法制处提前介入多次参与并指导实施办法立法修订工作

                                    经历时三年集思广益反复修订近三十?#25105;?#31295;在省人大省政府省公安厅的高度重视和支持下2009年9月2日省公安厅将实施办法?#32602;?#20462;订草?#31119;?#21450;相关配套材?#38505;?#24335;上报省政府2010年3月4日实施办法?#32602;?#20462;订草?#31119;?#39034;利经过省政府常务会议审议通过上报省人大常委会审议6月2日省十一届人大常委会第十九?#20301;?#35758;进行第一次审议7月23日省十一届人大会常会第二十?#20301;?#35758;进行第二次审议并高票通过并于2010年10月1日正式实施

                                    三实施办法立法修订的指导思想

                                    这次修订实施办法工作是推动和发展我省消防工作的重大举措对于提高社会防控火灾的意识和能力有效预防和减少火灾事故发生促进我省经济发展社会稳定保障人民群众安居乐业具有重要意义修改实施办法的指导思想是

                                    一以科学发展观为指导立足实?#30465;?#30528;眼未来注重法规的实效性牢牢把握当前火灾防范的重点和难点问题从?#24179;?#21046;约消防工作和队伍建设发展瓶颈的高度出发注重立法修订的针对性实用性和适度前瞻性

                                    二以消防安全责任制为重点着力构建全方位的消防安全责任体系将加强消防安全责任制纳入立法的重要内容构建权责分明的责任体系使政府统一领导部门依法监管单位全面负责有法可依有章可循真正落到实处

                                    三以创新发展为主线着力?#24179;?#28040;防工作社会化在立法中创新思路开阔?#21491;?#20805;分发挥广东改革开放先走一步的地域和发展优势大胆借鉴港澳台和欧美发达国家的先进经验力求在?#24179;?#28040;防工作社会化市场化上有新突破

                                    四以加强公共消防安全建设为根本着力夯实消防工作基础通过立法进一?#36739;?#21270;各级政府和有关职能部门工作责任完善经费?#24230;?#31561;多方面保障体系推动消防规划公共消防设施建设与经济社会同步发展进一步夯实我省消防工作基础

                                    五以加大对消防违法违规行为和火灾隐患的整治力度为手段着力建立行之有效的火灾防控体系针对消防违法违规行为的突出问题和火灾隐患整治的主要矛盾设置行之有效的处罚措施加大执法追究力度增强法律威慑力为我省消防工作提供更有力的法律支持

                                    六以构建完善的消防法律法规体系为出发点着力打造适应我省经济社会发展需要的地方消防法律法规体系力求解决消防法及有关政府部门规章在衔接上存在的不足和缺陷紧密结合广东经济社会发展实际构建适应地方经济发展需要满足群众安全需求的消防法律法规体系

                                    四实施办法立法修订的主要依据

                                    一主要依据

                                    中华人民共和国消防法?#32602;?998年4月29日第九届全国人大常委会通过2008年10月28日第十一届全国人大常委会修订

                                    二参?#23478;?#25454;

                                    1机关团体企业事业单位消防安全管理规定?#32602;?#20844;安部令第61号
                                    2?#30563;?#35774;工程消防监?#28966;?#29702;规定?#32602;?#20844;安部令第106号
                                    3消防监督检查规定?#32602;?#20844;安部令第107号
                                    4火灾事?#23454;?#26597;规定?#32602;?#20844;安部令弟108号
                                    5国务院关于进一步加强消防工作的意见?#32602;?#22269;发[2006]15号
                                    6欧美日本及港澳台和全国省直辖市地区的?#20013;?#28040;防法规100余个

                                    五实施办法立法修订的主要内容

                                    原实施办法共35条未分章节主要是为了贯彻实施原消防法的处罚条款新修订的实施办法?#32602;?#20462;订草?#31119;?#20849;对应新消防法共设八章72条并专门增加了消防安全责任这一章节形成了一个科学完整的法律条文体系实施办法的修订颁行是广东消防事业发展史上的一件大事一个重要的里程碑通过这次修订广东地方消防立法取得重大进展在?#20013;?#28040;防法律法规体?#30340;?#23454;现了对原实施办法规定的重大突破在五十二个方面解决了制约消防工作和消防队伍建设的突出矛盾和疑难问题为广东消防事?#21040;?#19968;步走向科学发展跨越式发展奠定了坚实的法制基础开辟了具有广东特色的充满活力的消防事业发展道路

                                    主要体现在

                                    1. 构建权责分明的消防安全责任体系

                                    一是明?#22346;?#26412;方针和原则根据消防法的有关规定规定了消防工作贯彻预防为主防消结合的方针按照政府统一领导部门依法监管单位全面负责公民积极参与的原则实行消防安全责任制建立健全社会化的消防工作网络第三条

                                    二是突出消防安全责任专门设立?#35828;?#20108;章消防安全责任?#20445;?#20840;面明确细化了各?#24230;?#27665;政府城市?#20540;?#21150;事处县级以上人民政府有关部门公?#19981;?#20851;消防机构公安派出所村民委员会居民委员会单位消防安全责任人公民物业服务企业建设工程施工单位等的消防安全职责构建权责分明的责任体系使消防安全责?#25569;?#27491;落到实处第四条第五条第九条至第十九条

                                    2政府对消防工作的领导得到前所未有的加强

                                    一是在立法上明确各?#24230;?#27665;政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划保障消防工作与经济社会发展相适应第四条第一款

                                    二是规定各?#24230;?#27665;政府的消防安全委员会应当定期研究并协调解决消防工作重大问题组织开展消防安全专项治理第四条第二款

                                    三是规定各?#24230;?#27665;政府应当将消防业务经费和消防设施维护费用纳入年度?#26222;?#39044;算第四条第一款

                                    四是规定各?#24230;?#27665;政府应当对本?#24230;?#27665;政府有关部门及下?#24230;?#27665;政府履行消防安全职责的情况进行监督检查实施消防安全责任?#35745;?#31532;九条

                                    3进一步明?#20998;?#36131;使部门依法监管有法可依

                                    一是明确发展改革部门应当将公共消防设施建设列入年度地?#28966;?#23450;资产投资计划市政通信等主管部门应当加强对消防供水消防通信等公共消防设施的维护管理等职责特别是明确了安全生产监?#28966;?#29702;部门依法对危险化学品的?#21491;?#21333;位在生产经营储存运输使用过程中的消防安全进行监?#28966;?#29702;这一规定具有重要意义有效解决困扰公?#19981;?#20851;消防机构多年危险化学品的?#21491;?#21333;?#36824;?#36758;责任不清的问题使安全生产监?#28966;?#29702;部门对危险化学品的监?#28966;?#29702;权责相统一第五条第二至五款

                                    二是规定县级以上人民政府其他有关部门按照各自职责依照本办法和其他相关法律法规的规定做好消防工作第五条第六款

                                    三是规定铁路交通民航系统的消防工作由其设立的公?#19981;?#20851;消防机构和当地公?#19981;?#20851;消防机构按照国家有关规定分工负责管辖范围不明确的由省公?#19981;?#20851;消防机构决定第六条

                                    4在立法上?#24179;?#20102;将个体工商户纳入单位范围管理的难题

                                    根据民法原则个体工商户不是法人只能依照公民来实施监管和处罚而消防法律法规对个人的监?#28966;?#29702;规定和处罚条款又很少这就导致个体工商户以三小场所为主大量的消防安全违法行为得不到有效监管和追究因此将有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户纳入单位的管理范围十分必要我省目前?#21152;?#27492;类组织200万家这些个体工商户领取的是个体工商户营业执照但规模大经营场所大?#21491;?#20154;员多实际上已不符合个体工商户的界定标准如消防管理不善极?#33258;?#25104;群死群伤的火灾事?#30465;?#25152;以实施办法在附则规定个体工商户有下列情形之一的其消防安全责任?#25569;?#26412;办法中的单位进行监?#28966;?#29702;

                                    一经营使用公众聚集场所的
                                    二经营使用易?#23478;?#29190;危险品生产经营场所的
                                    三经营使用建筑面积一百平方米以上或者建筑层数两层以上的其他生产经营场所的 第七十一条

                                    5在构建消防安全宣传大格局取得新突破

                                    一是鼓励支持个人参加消防志愿者组织参与消防宣传?#36867;?#38450;范火灾隐患和消防安全救助等消防志愿服务活动第七条第一款

                                    二是规定各?#24230;?#27665;政府应当组织开展消防宣传?#36867;?#27963;动定期开展对政府及其有关部门消防安全责任人消防法律法规等知识的培训第七条第一款

                                    三是规定村民委员会居民委员会应当组织开展多?#20013;问?#30340;消防宣传?#36867;?#27963;动在乡村社区等公共场所设立消防宣传栏和消防安全标识第七条第二款

                                    四是规定广播电视报刊电信网站等传播媒体应当无偿开展消防安全公益宣传确保一定的消防公益宣传发布量第七条第三款

                                    五是规定每年十一月九日为全省消防日每年十一月为全省消防安全宣传月第八条

                                    六是规定各级公?#19981;?#20851;消防机构应当制定消防安全?#36867;?#21644;培训计划单位应当把消防安全知识纳入职工?#36867;?#22521;?#30340;?#23481;进一步规定应当接受消防安全培训并取得省公?#19981;?#20851;消防机构统一?#21697;?#30340;消防安全培训合格证岗位人员第三十七条

                                    6进一步强化公共消防基础设施建设

                                    公共消防设施是保障社会消防安全的重要基础设施必须加强建设和管理实施办法?#26041;?#21512;广东现阶段和今后经济社会发展的实际需要对消防工作发展消防基础建设城乡消防规划编制消防安全布局消防队站消防供水消防通信消防车通道以及消防装备等建设进一步做出明确规定各?#24230;?#27665;政府应当将消防设施维护费用纳入年度?#26222;?#39044;算城镇公共消防设施建设应当列入当地固定资产投资计划城镇公共消防设施消防装备不足或者不适应实际需要的公?#19981;?#20851;消防机构应当及时提请当地人民政府组织有关部门增建改建配置或者进行技术改造并负责维修和管理由公?#19981;?#20851;消防机构进行验收和检查已纳入城乡规划的消防站建设用地不得擅自改变其用途各?#24230;?#27665;政府和各单位应当根据有关法律法规结合实际需要组建专职消防队志愿消防队等多?#20013;问?#30340;消防组织?#21462;?#31532;四条第二十条第二十一条第四十二条第四十三条

                                    7进一步完善了消防监?#28966;?#29702;制?#21462;?/P>

                                    消防法和公安部相关规章在消防监?#28966;?#29702;制度设计上存在部分内容要求相?#25191;?#21644;法?#19978;?#25509;有缺陷的地方为拟补上位法和相关规章的不足实施办法力求在解决实际问题上下功夫

                                    一是增设?#35828;?#19979;单体建筑和建筑高度超过五十米的居住建筑建设工程的消防行政许可第二十二条

                                    二是解决办理施工许可证和消防备案的衔接问题明确以按照国家工程建设消防技术标准是否需要进行消防设计作为建设工程审验或备案的依据第二十三条

                                    三是创新执法理念从便民角度出发创设依法申请办理消防安全检查事项变更登记?#20013;?#30340;执法新模式同时明?#33539;员?#36131;令停产停业或者停止使用的公众聚集场所公?#19981;?#20851;消防机构有权撤销原同意其?#24230;?#20351;用营业的消防安全检查决定第二十四条

                                    四是完善室内装修防火材料见证取样抽样检验以及消防产品的使用和维修情况的监管制?#21462;?#31532;二十五条第二十六条

                                    五是完善了建筑消防设施检测制?#21462;?#31532;二十七条

                                    8进一步规范并完善消防技术服务机构运行机制

                                    消防法第三十四条只规定了消防产?#20998;?#37327;?#29616;?#28040;防设施检测消防安全监测等消防技术服务机构和执业人员应当依法获得相应的?#25163;省?#36164;格但目前法律行政法规规?#24459;形?#23545;消防技术服务机构和执业人员获得相应?#25163;省?#36164;格的条件和程序做出规定?#29575;?#28040;防技术服务机构设立无法可依运行无章可循难以有效?#24179;?#21644;开展实施办法?#24179;?#20102;制约消防技术服务机构运作发展的瓶颈和难题全面规定了消防技术服务机构和执业人员获得相应的?#25163;省?#36164;格条件和申请程序为?#24179;?#25105;省消防技术服务奠定了坚实的法律基础第二十八条至第三十二条

                                    9进一步明?#33539;?#20135;权单位消防安全责?#20301;?#20998;

                                    多产权的建筑物或者场所由于涉及多个产权主体而且有的属于产权使用权和管理权分离容易导致在管理上的互相推诿在经费?#24230;?#19978;相互扯皮?#29575;?#28040;防安全管理责任落不到实处消防设施的配置和维护不到位消防安全管理方面产生严重问题为此草案在消防法和其他法律规定的基础上进一?#36739;?#21270;消防安全管理要求确保多产权单位各责任主体消防安全责任全面明确和有效落实第三十五条

                                    10 进一步推动火?#27490;?#20247;责任保险

                                    推行火?#27490;?#20247;责任保险通过市场化的风险转移机制既能增?#31185;?#20107;业单位个体工商户的消防安全责任主体意识使经营者切实履行责任自负?#26412;?#33829;管理责任同时又能通过运用保险这一社会主义市场经济的有效管理手段引导保险公司加强对投保单位的消防安全监督和管理促进投保单位改善消防安全条件及时消除火灾隐患提高消防安全管理的社会覆盖面发挥市场经济协调消防安全发展的重要作用全面提高社会的火灾风险管理水平因此草案结合广东实际对容?#33258;?#25104;群死群伤的单位和场所规定应当投保火?#27490;?#20247;责任保险并?#21592;?#38505;人职责做出了规定通过这些规定我省可以进一步探索出消防和保险互惠发展互为促进的最佳模式最大限度地发挥保险在火灾预防和灾害事故处置中的作用第三十八条

                                    11进一?#28966;?#24314;部门执法联动机制形成监管合力

                                    一是按照国家标准需要进行消防设计的建设工程未经消防设计审核合格的建设部门不得核发施工许可证房地产管理部门不得核发商品房预售许可证第三十四条

                                    二是各?#24230;?#27665;政府有关部门应当根据本行业本系统的特点有针对性地开展消防安全检查督促本行业本系统各单位落实消防安全责任制整改火灾隐患保证社会公共消防安全第五十三条

                                    三是人民政府对公?#19981;?#20851;书面报告的重大火灾隐?#21152;?#24403;在十五日内核实情况组织或者责成有关部门单位采取措施予以整改第五十四条

                                    四是各?#24230;?#27665;政府有关部门应当建立消防安全执法联动机制单位或者场所?#36824;不?#20851;消防机构依法给予责令停产停业处罚的或者未依法取得批准擅自从事有关活动的负责行政审批的政府部门或者机构应当依法予以查封取缔并给予行政处罚第五十六条

                                    12率先?#24179;?#21333;位消防安全信用体?#21040;?#35774;

                                    将单位消防安全信息纳入社会信用体系将火灾隐患消防违法行为等不?#25216;?#24405;纳入单位个人信用重要内容从消防社会化进程来看有利于发挥社会组织和市场机制的作用推动建立行业系统消防安全自律机制把消防工作融入到社会自治管理中使社会各阶层各行业的消防安全管理步入自我管理自我服务自?#20197;际?#30340;良性轨道促进社会化消防体系的发展和完善从火灾风险防范上来看这样有利于分解社会的风险提高社会主体预防的收益水平强化社会群体的主体意识和参与意识因此在深入分析我省社会经济发展趋势基础上草案借鉴一些发达国家的做法立法推动消防安全社会信用体系的建立第五十七条

                                    13规范了消防组织和灭火救援机制

                                    一是规定各?#24230;?#27665;政府应当按照国家有关规定设立普通消防站和特勤消防站已纳入城乡规划的消防站建设用地不得擅自改变其用途第四十二条

                                    二是规定了各?#24230;?#27665;政府和各单位应当根据有关法律法规结合实际需要组建专职消防队志愿消防队等多?#20013;问?#30340;消防组织第四十三条

                                    三是规定县级以上人民政府应当制定应急预?#31119;?#24314;立应急联动机制定期组织演练相关单位抢?#31449;?#25588;力量应当接受公?#19981;?#20851;消防机构的调度有关单位应当确保消防通信畅通专职志愿消防队等当服从调动和指挥参与灭火救援第四十六条

                                    四是分别规定了火灾现场保护措施和灭火救援车?#23621;?#20808;通行权第四十九条第五十条

                                    14以法律的?#38382;?#26126;确了表现为火灾的不同类型事?#23454;?#24402;责部门

                                    根据火灾的起因和类?#20572;?#24314;立了表现为火灾的不同类型事?#23454;?#31227;?#31361;?#21046;公?#19981;?#20851;消防机构在火灾事?#23454;?#26597;中应当根据具体情形将事故移送有关行政管理部门进行调查和统计实现权责相统一第五十二条规定公?#19981;?#20851;消防机构在火灾事?#23454;?#26597;中发现有下列情形的应当移送有关行政管理部门进行调查处理和事故统计

                                    一有放火?#21491;?#30340;移送公?#19981;?#20851;刑侦部门
                                    二车辆在道路上发生火灾事?#23454;模?#31227;送公?#19981;?#20851;交通管理部门
                                    三因爆炸物品爆炸引起火灾事?#23454;模?#31227;送公?#19981;?#20851;治安管理部门
                                    四生产经营储存运输使用危险化学品和处置废弃危险化学品过程中发生火灾事?#23454;模?#31227;送安全生产监?#28966;?#29702;部门
                                (    五)电力设?#28014;?#35774;施因?#25910;?#24341;起自身燃烧未蔓?#21448;?#20854;他物品的移送电力主管部门
                                    六发生?#35745;?#28779;灾事?#23454;模?#31227;送住房和城乡建设行政管理部门

                                    15强化了监督检查和法律责任

                                    一是规定了公?#19981;?#20851;消防机构及其工作人员履行法定职权时的行为规范?#21462;?#31532;五十八条第五十九条

                                    二是针对消防法和公共娱乐场所消防安全管理规定?#32602;?#20844;安部令第39号未对相关行为规定法律责任的情况规定了人员密集场所室内装修装饰未使用规定材料歌舞娱乐场所未做好消防工作储存可燃物资仓库未按照规定管理的法律责任第六十二条第六十六条第六十七条

                                    三是根据管理实际对消防设施的全面检测消防技术服务机构违法从事消防技术服务单位未依法履行消防安全职责造成火灾事?#23454;?#35774;定了法律责任第六十三条第六十四条第六十八条

                                    四是在不重复上位法规定的基础上规定了物业服务企业建筑工程施工单位公?#19981;?#20851;消防机构及其工作人员县级以上人民政府有关部门等的法律责任第六十条第六十一条第六十九条第七十条

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                                  1. 
                                    
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